城乡产业融合驱动河南县域高质量发展的现实约束与路径选择

城乡融合发展是现阶段解决城乡差距、实现共同富裕的重要途径。其中，产业融合构成其核心着力点。我国城乡政策经历了从“统筹城乡发展”到“城乡一体化”再到“城乡融合”的演进过程。特别是党的二十届三中全会要求“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，这一战略整合反映出我国城乡融合策略在新阶段的系统性调整和要求：就是通过系统谋划、协同推进，从根本上破解制约城乡融合发展的深层次问题和制度性障碍。作为推动城乡融合的关键举措，需要以县域为突破口推动制度改革试点，推动新型农村集体经济组织改革，强化对农民财产权益的保护，同时，引导县域制造业集群承接都市圈产业转移，提升现代农业的数字化与品牌化水平，激活乡村旅游与康养等服务业潜能，推动城乡产业深度融合。

一、河南省县域城乡产业融合的现实约束

河南省县域经济在实践中涌现出农业产业化延伸、乡村旅游引领、产业集聚区带动等多种典型模式，但仍然面临乡村资本产出率和劳动生产率偏低、城乡要素流动不畅、产业融合程度不深、公共资源配置失衡等深层次的系统性约束。

（一）乡村资本产出率和劳动生产率依然偏低

资本在城乡产业之间的流动和配置情况，能够反映城乡产业的关联度和协同发展水平，是衡量城乡产业融合的关键因素。就目前资本在城乡间的流向与规模现状而言，完善城乡资金双向流动仍面临诸多现实梗阻。主要原因在于，一方面乡村资本产出率和劳动生产率依然偏低。国家统计局数据显示，2024年我国非农产业的比较劳动生产率是农业比较劳动生产率的3.89倍，资本回报率差异严重抑制了要素下乡。这种产业效能差异是城乡二元结构的突出体现，也使得推动城乡劳动生产率一致化成为城乡产业融合的重要目标。另一方面，市场化资本短期逐利的弊端仍然存在，单纯依赖传统农业生产难以实现共同富裕。

（二）农村集体经济组织与现代经济形态不匹配

农村集体经济组织兼具行政管理与经济发展双重职能，由于缺乏明确的市场主体定位，目前农村集体经济组织还很难建立起与现代企业相适应的管理机制体制，特别是专业化经营能力不足，市场化投融资渠道受限，导致生产规模难以扩大。这种现状不仅制约了农村集体经济组织的市场竞争力，也使得相关产业与农业经营主体之间难以形成协同效应，联动经营的产业组织体系难以建立。因此，推动农村集体经济组织市场化转型对城乡产业融合发展具有至关重要的意义。

（三）人才、土地、资金、数据要素流动存在制度梗阻

目前河南乡村发展要素存在的问题包括人才外流与“空心化”严重；金融资本“离农”倾向明显；土地要素市场化改革亟待深化；集体经营性建设用地入市改革亟待深化等。主要表现为城乡之间的人才、资金、技术等要素流动仍然存在着体制机制障碍，这直接制约了城乡融合发展的进程。同时随着人口减少、资源向中心城市集聚，乡村衰败的问题也更加突出。这些因素叠加在一起使得乡村产业发展缺少足够的要素支撑，特别是远离中心城市、交通条件欠佳的县域，若无法有效融入区域产业链，更可能会持续遭遇资源外流、人口减少的挑战。

（四）乡村产业发展难以充分享受“数字化红利”

数字化改革为城乡产业提供了跨越式发展的战略机遇。然而，由于信息资源匮乏、数据整合困难，乡村产业发展难以充分享受“数字化红利”。目前，河南省城乡之间在数字设备接入、数字技术使用以及数字能力培育方面的显著差距，加剧了城乡价值分配的不均衡。第56次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2025年6月，我国网民规模达11.23亿人，互联网普及率达79.7%，农村地区互联网普及率为69.2%，低于平均水平10.5%。城乡数字鸿沟是新的城乡不平等，也是新发展阶段共同富裕所要解决的重大问题。

二、河南省县域城乡产业融合的差异化路径选择

“十五五”特别强调要因地制宜推动区域协调发展，区域差异化模式需避免重复建设。河南省县域的异质性决定了其推进城乡产业融合必须坚持分类施策、精准发力。不同类型的县域要立足自身资源环境承载能力、区位条件、产业基础，培育发展特色优势产业，逐渐形成不同的县域经济类型和各具特色的发展路径，以增强县域产业支撑能力。

（一）“都市近郊型”县域：深度融合与功能拓展

“都市近郊型”县域通常指位于中心城市（尤其是省会或区域性大城市）建成区外围，与中心城市在经济、社会、交通、生态等方面联系紧密，接受其辐射带动，并承担部分城市功能的县级行政单元。在河南省，特别是以郑州为核心的“郑州都市圈”，以及洛阳、南阳等副中心城市周边存在大量典型的“都市近郊型”县域，将其打造成城市群协同发展前沿阵地，在产业上与中心城市协作配套，成为中心城市产业转移重要承接地，为中心城市提供农产品、生态屏障、休闲旅游、居住等功能。在产业融合方面，强化从“配套”到“协同共生”：链接国家战略产业生态，主动嵌入省、市、县产业链条；注重与都市圈中心城市形成研发制造分工格局，实现组团化、链条化、集群化发展；依托产业基金、产业孵化生态体系、研发资源等综合优势来吸引科创企业落地。在功能拓展方面，制造业是县域经济增长的主要动力，也是大城市周边县域参与产业链分工的主要内容，需要依托区位优势、资源禀赋及下游应用市场，探索布局资源型、市场应用型产业，依托下游市场规模、应用场景、试点示范吸引企业布局，同时借助新技术手段以及应用场景渗透，布局新兴产业和未来产业，都是“都市近郊型”县域关注的焦点。

（二）“农区优势型”县域：产业链提升与区域品牌塑造

农区优势型县域具有一定的资源依赖性和较好的产业延伸性，可以以农业资源为基础，围绕农业资源优势，通过整合农业产业、城镇、生态等要素带动农业、旅游业、制造业融合发展。通过纵向延伸产业链条、横向拓展产业结构，实现“农业生产－加工延伸－服务增值”融合发展模式：在农业领域，着力于建设标准化生产基地，打造特色农业及特色农产品。在农产品加工方面，着力于建设高标准食品加工产业园，围绕特色农产品向下延伸布局农产品精深加工领域。在第三产业领域，致力于打造农旅融合发展项目。形成“一产筑基、二产延链、三产赋能”的三产横向融合驱动发展的县域发展模式。在未来产业重点赛道，可以通过农作物秸秆、淀粉类经济作物、林业废弃物（如木材加工废弃物、果壳等）、废弃油脂的规模化收储，开展非粮生物质综合利用、非粮生物质高效糖化，发展生物基材料（如生物基塑料及聚合物）、生物燃料等产品。比如周口市积极发展玉米种植—淀粉—乳酸—丙交酯—聚乳酸—改性材料—制品的全产业链，重点发展生物基材料。

（三）“生态文旅型”县域：探索生态产品价值实现机制

生态文旅型县域要充分发挥文旅客流资源优势，以商业活动做活文旅经济。生态文旅型县域发展的核心逻辑就是发挥生态环境、人文历史等资源优势，畅通经济循环中的消费环节，通过发掘本地文化底蕴发展文创非遗及衍生产业。以人文历史资源为引擎，通过构建“文化资源－创意产品－消费市场”的价值链，深挖人文底蕴提炼文化符号，通过建设文创产业园形成文化旅游、文创产品、文化消费的文化产业内生循环路径，推动“文旅经济+文创经济+制造经济”融合发展，放大文化旅游产业价值。推动农产品深加工与文旅融合，发展地标农产品深加工，形成“工业品下乡、农产品进城、旅客入县”的城乡消费双循环格局。在提振县域消费方面，积极拓展城乡消费，深化城乡融合发展，重点构建“传统消费提质、新兴消费扩容、城乡消费均衡”的可持续发展态势。

（四）“传统工矿型”县域：关注绿色转型与产业更新

传统工矿型县域是指以资源型产业或传统制造业为主导的县域（如巩义、长垣、禹州等），其特征是路径依赖强，产业结构偏重，面临资源枯竭、环境压力与产业升级的严峻挑战。探索传统工矿型县域转型发展新路径可包括以下几方面：（1）以城市更新改造为契机，同步推进产业转型升级。参照独立工矿区转型发展的“鹤壁模式”，在生态绿色发展上辟新径，在培育接续替代产业上做文章，利用工业互联网、大数据等技术提升传统产业生产工艺和能效水平，大力发展循环经济。（2）培育“工业旅游”，盘活闲置工业用地和厂房。工业遗产作为重要的工业旅游资源，代表着工业旅游发展的文化底蕴，因此要灵活运用工业遗产，打造特色工业品牌，引导企业创新发展工业旅游新模式。将废弃矿区、老旧厂房改造为工业遗址公园、博物馆、创意园区，实现从“工业锈带”到“潮流磁场”的转变。（3）发展特色优势产业。如长垣的“卫材+康养”，推动了医疗器械产业向健康管理、康复护理等领域延伸；禹州的“钧瓷+文创”，推动了传统工艺美术与设计、时尚产业融合，展现出传统工艺的当代表达方式，激发了传统文化新活力。

三、城乡产业融合驱动河南省县域经济高质量发展的政策启示

县域经济是国民经济的基本单元，在全国经济格局中扮演着举足轻重的角色，不仅承担着承接城市产业转移、培育特色产业集群的功能，还是连接城乡、统筹区域发展、推动乡村全面振兴的关键节点。城乡产业融合驱动县域高质量发展是一个遵循“要素—产业—空间—治理”四维逻辑的系统性过程，因此推动城乡产业融合也应有四个方面的关键举措。

（一）全面提高要素协同配置效率，畅通城乡经济循环

深化要素市场化改革，畅通城乡经济循环，需要完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系。（1）各地区需要根据本地实际，一方面实施“产业引才”计划，建立城市科技人员、企业家、毕业生入乡创业的激励机制与保障措施，下大力气吸引人才回流。另一方面，以户籍、社保、住房等制度改革推动农民工向新市民转化。（2）需要以土地要素市场化释放农村资产价值，稳慎推进农村集体经营性建设用地入市改革，建立健全城乡统一的建设用地市场，保障城乡产业融合的合理空间需求。（3）需要创新农村金融产品与服务，引导政策性金融机构加大对产业融合项目的中长期信贷支持，规范和发展农村产权抵押融资，健全多元化资金保障机制，引导资金有序流向农业、农村。（4）需要强化城乡数字基础设施建设，充分发挥数据要素的赋能作用，推动数字基础设施向乡村延伸，打破“数据孤岛”，赋能县域产业数字化转型。

（二）强化城乡要素高效协同，构建产业融合互补新格局

“十四五”期间，河南省已构建起“四大主导产业、五大高成长性产业、六大未来产业”的协同发展体系。以产业分工指数衡量，郑州、洛阳、南阳等中心城市的产业转移呈现出由内核向外围扩散的趋势，各城市新兴产业的产业结构有所趋同，未来有望通过产业联合创新和产业链垂直整合来提升产业集群竞争力。引导县域制造业集群承接都市圈产业转移，提升现代农业的数字化与品牌化水平，激活乡村旅游与康养等服务业潜能。

把都市圈打造成城乡产业协同发展的重要载体。2024年起，作为城乡融合的重要载体，以“同城化”为重点内容的都市圈改革发展再提速，都市圈的规模经济效应正在逐步显现。借鉴国际经验，当都市圈城市化率达到70%以后，城乡之间形成从城到镇到村的连接体，城乡融合达到较高水平。在此背景下，河南省需要出台城乡融合要素配置与体制机制改革的配套政策，以区域一体化政策为引领，突破都市圈行政壁垒，深化区域协同优势，实现城乡产业更高水平协同发展。

提升县域城镇综合承载能力，壮大“都市型”农村集体经济。从空间距离和地理范围来看，县域具有“城末乡首”的空间属性，具备推动城乡关系融合演进的天然优势，在依托本地资源禀赋，盘活资金、资产和资源壮大集体经济方面，县域空间为城乡间资源流动重组提供了关键载体。

优化布局，着力构建国家城乡产业融合发展平台。通过抖音、淘宝等数字平台，可以将分散的县域产业整合为若干个产业集群，以产业集群激活城乡协同动力；按照“集中化、集约化、集群化”的发展思路建设有县域特色的核心产业园区，引导项目、企业集群发展，打造形成县域产业融合发展的国家级、省级示范园区和田园综合体。

推动新型农村集体经济组织改革。随着《中华人民共和国农村集体经济组织法》的实施，农村集体经济组织将在城乡产业融合发展中发挥重要作用，一是产权制度改革与治理能力将显著提升；二是通过产业创新和多元化发展，可以提升农村集体经济的竞争力和附加值，促进农村经济可持续发展；三是通过加强财政、金融、土地和人才支持，优化资源配置，为农村集体经济组织发展提供保障；四是农村集体经济组织也要转换角色，为经营主体与农户搭建起生产要素供需匹配的平台，为经营主体与农户提供降低成本增加收益的途径。

激活金融活力，提升资金效率。城乡资本双向流通需要克服市场化资本短期逐利的弊端，为此需要发挥财政投入的引领作用，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展，以资本市场助推乡村全面振兴。持续推动银企精准对接，引入政策性银行支持园区基础设施建设，探索设立产业基金（如汽车零部件产业基金、大健康产业基金等），撬动社会资本促进县域产业高质量发展。

（三）以县域为基本单元进行全域统筹，优化城乡空间发展格局

统筹城乡融合发展，构建科学完备的城乡空间体系至关重要。借鉴福建省的成功经验，在平原地区，推进形成“设区市中心城区及副中心－县城和经济强镇－镇村”多中心、组团式、网络化的都市连绵结构；在山区，推进形成“设区市中心城区—县城—中心镇村”为主的点轴状分布结构。这样的城乡发展格局，从城乡空间而言，可以实现“大城”与“大乡”的跨区域要素流动，从产业链结构而言，则能够实现不同生产环节的细分与完善；从外部吸引力而言，对人才、资金等形成强大的吸引力，进而激活城乡协同动力。河南省在优化城乡空间发展格局上可着力于以下方面：（1）强化县城枢纽功能。大力推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升县城综合服务能力和对乡村的辐射带动能力。（2）完善县域基础设施建设。重点加强城乡接合部、中心镇与乡村之间的交通、物流、信息等基础设施互联互通，降低空间摩擦成本。（3）推进“多规合一”。在县级层面统一编制国土空间规划，明确生态、农业、城镇等功能空间，以保障产业融合项目的合理落地。

（四）构建多元协同的治理体系，激发各类主体活力

城乡融合发展是一个系统工程，需要政府部门、社会组织、龙头企业和公众等的共同参与，形成“政府引导+市场运作+公众参与”的协同发展生态。聚焦县域经济发展，围绕工作推进、项目招引、资源配置、激励事项等出台一系列扶持政策，加快构建县域产业发展生态圈。（1）需要加强顶层设计与部门协同。建立由党政主要领导牵头的城乡融合发展领导小组，打破部门壁垒，形成政策合力，避免“政出多门”。（2）优化营商环境。深化“放管服”改革，在县域层面打造市场化、法治化、国际化的营商环境，稳定市场主体预期。（3）以县域为突破口推动制度改革试点，推动新型农村集体经济组织改革，强化对农民财产权益的保护。探索推动集体经营性建设用地入市、宅基地“三权”分置灵活利用、低效用地“腾笼换鸟”等土地市场化改革，提升土地要素利用效率。（4）创新联农带农利益联结机制。推广农业产业化联合体嵌入式发展机制、粮食产销区省际横向利益补偿机制等多种联农带农方式，激活乡村经济的内在活力，以乡村产业的蓬勃发展为核心驱动力让农民更多分享产业增值收益，实现共建共治共享。（5）借助数字化技术手段赋能区域品牌建设。实施“豫农优品”振兴行动，支持县域打造区域公共品牌、企业品牌和农产品地理标志产品，利用电商直播等新媒体平台提升其市场竞争力。

（作者：李国英 单位：河南省社会科学院乡村振兴研究所）