河南省高速公路服务区与乡村产业融合发展重点问题研究｜交通战略研究

作者：曹艺林 | 河南省交通规划设计研究院股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院

编辑：曹艺林 | 校核：张菁菁 |审核：龙志刚

一、融合发展的必要性

在交通日益发达的今天，高速公路服务区不仅是车辆和旅客的暂时休憩之地，更成为连接城乡、促进区域经济发展的重要纽带。

随着乡村振兴战略的逐步推进，乡村产业急需新的增长点和发展动力。高速公路服务区作为交通网络的重要节点，具有巨大的流量和资源优势，如人流、物流、信息流等，为乡村产业提供了新的发展机遇。以广东省龙连高速为例，充分利用服务区平台，创新打造“助农自助售货亭”，开展了一系列鹰嘴蜜桃展销志愿服务等助农活动，不仅带动了当地就业，更提升了乡村经济的整体活力。

高速服务区与乡村产业的融合发展，不仅有助于乡村振兴战略的实施，也顺应了高速公路服务区功能拓展的趋势。传统的高速公路服务区功能单一，通过与乡村产业的融合，服务区可以引入乡村特色产品和服务，如特色农产品销售、乡村文化体验等，极大地丰富了服务区的功能，提升服务品质，满足旅客的多样化需求，推动资源共享和优势互补。

二、融合发展的政策依据

近年来，国家和河南省陆续发布了一系列政策，鼓励支持服务区与乡村产业融合发展。国家层面，中共中央、国务院发布《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：持续加强乡村基础设施建设，推动公路沿线配套设施、产业园区、旅游景区、乡村旅游重点村一体化建设。2024年2月，交通运输部印发《2024年全国公路服务区工作要点》，要求各地全面提升公路服务区服务品质和水平，探索开放式服务区建设，推进“服务区＋”融合发展。

省级层面，2022年3月，河南省交通运输厅发布《河南省“十四五”公路发展规划》，提出要建设一批交旅融合示范服务区和特色主题服务区，提升改造一批集商业、旅游、文化于一体的复合型综合体。2024年4月，河南省交通运输厅《河南省推进旅游公路高质量发展行动方案（2024-2027）》提出，支持高速公路因地制宜打造旅游特色服务区，与周边旅游景区、度假区、风情小镇、乡村田园等联动开发。

三、重点问题分析

1．融合发展一体化规划不完善

我国的高速公路发展起步较晚，服务区建设仍处于不断更新优化的过渡阶段。现有高速服务区在经营过程中未能与周边区域社会经济融合发展，没有将“高速公路优势”转化为“经济发展优势”，“乡村振兴”的潜力有待充分发挥。在顶层设计上，现有服务区发展规划未与周边地区乡村产业发展有机结合，实现服务区与农村产业一体化策划，没有形成完善的融合发展机制。要实现高速公路“服务区+乡村产业”模式真正落地，必须将服务区与乡村产业发展有机结合、统一规划。

2．已建成服务区新增用地困难

高速服务区用地大多为公益性质的划拨用地，与高速公路项目一同审批，而将服务区与乡村产业进行融合升级后，服务区用地性质转变为经营性用地，由划拨用地改为经营性用地不符合一般规定，较为困难。同时，随着国省用地政策的不断收紧，服务区在获取新增用地指标方面也存在一定难度。近年来，我省对服务区新增用地批复极少，仅2013年批复2项、2015年1项、2020年3项、2023年2项。

3．多部门间协调水平有待提升

高速公路服务区与乡村产业融合发展过程中，涉及到地方政府、交通、国土、发改等多个部门，高速建设管理企业、服务区经营单位、乡村产业经营单位等不同主体，具有复杂性、开放性和高关联性等特征。同时，转变后服务区运营模式将发生转变，单一部门很难完全独立掌握服务区运营管理全过程，而多部门及主体参与服务区管理时将产生职责分工、管理权限等相关争议，部门间的协调配合问题亟待解决。要实现高速服务区与乡村产业融合发展，服务区主管单位要积极与地方政府、相关企业等不同单位对接，密切合作。

4．对接中的产权关系不明晰

在服务区与乡村产业统筹对接时，对接的对象可能是政府部门、园区（产业园、物流园、景区等）主管和运营部门、供货商、项目合作开发运营商、租赁经销商等，对接的主体多样化，合作的模式多元化，可能产生产权关系问题。在对接过程中，对接双方要注意产权问题，明确各自实物形态和价值形态的产权内容及其边界，了解和尊重各对接主体的产权内容和边界，建立协调机制，处理好多者间的产权关系问题。

5．服务区模式转变资金获取不易

促进高速服务区与周边乡村产业融合发展，需对原有服务区进行升级改造，推动服务区运营模式转变，前期需要投入大批资金进行基础设施建设，目前服务区建设资金来源渠道较为单一，多为交通投资集团独自投资。服务区与乡村产业建设若全部由交投集团投资，将成为一个巨大负担，且投资审批时间较长、过程缓慢。要加快高速服务区与乡村产业融合发展，需拓宽融资渠道，进一步加大资金投入。

四、发展建议

持续完善政策体系

加强顶层设计，完善服务区与乡村产业融合发展政策体系，健全融合发展体制机制，结合服务区情况及我省不同地区乡村产业现状、发展趋势，从更高层面对服务区进行定位。同时，积极争取现有服务区、乡村发展、扶贫开发等国省政策支持，更好服务乡村振兴、促进共同富裕。

提高原有土地利用效益

服务区改造建设时可充分利用原有用地及设施，优化功能布局，提高土地利用效益。可采用节地技术和节地模式，创新探索复合立体高效配置，利用地上、地下空间建设综合楼、停车场等设施，挖掘立体空间，提高节约集约用地水平。根据当地交通情况、地形地貌、乡村产业类型等设置服务区必要功能区及产业经营区，探索乡村产业与服务区用地混合利用。

建立多部门协调机制

厘清服务区运营主体职能与监督管理范围，区分相关方权利界限，清减职能冲突，明确产权关系，建立协调管理机制。服务区主管经营单位要积极主动和地方政府、周边农业产业资源对接，协调交通、规划、国土、发改、高速公路管理等相关部门，统筹服务区建设、运营与周边地区的综合交通运输、城镇建设、乡村振兴战略等重大发展规划与战略，建立多部门统筹领导小组，共同推进服务区和乡村产业项目的整体规划与落地实施。

拓宽资金来源渠道

可依托高速服务区所在地及周边乡镇农业产业、旅游、文化等特色资源，明确服务区发展定位与发展模式，积极争取当地政府、上级政府资金支持。进一步开放服务区建设运营市场，完善特许经营、加盟等合作机制，积极引导社会资本与高速公路运营管理单位以及服务区经营单位采取合资、合作等方式，对服务区进行升级改造，全面实现高速服务区与乡村产业互利互惠、繁荣共生，提高就业水平，带动乡村经济发展。

推广“服务区+”模式

结合高速服务区周边乡镇产业、旅游、文化等优势，找准主题，抓准定位，持续推进“服务区+产业”“服务区+文化”“服务区+旅游”等一系列“服务区+”模式实施落地，实现对服务区的改造升级，因地制宜服务地方发展。

不同服务区可结合不同发展主题，如特色农产品主题，可设立杞县大蒜、西峡猕猴桃、焦作山药等乡村特色产品展销专区，构建一站式“大卖场”，拓宽销售渠道；乡村文旅主题，可结合当地特色文化打造主题驿站，如朱仙镇木版年画、民间剪纸等非遗文化，信仰毛尖等茶文化，贾湖文化、仰韶文化等古文化。通过“一区一主题”宣传和推广乡镇形象、地方文化、特色品牌，助力乡村振兴目标。

五、结语

2024年河南省政府工作报告中提到，学习运用“千万工程”经验，在乡村振兴中建设农业强省。从农业大省到农业强省，进一步要求实现农业与乡村的高质量发展。而高速公路服务区作为连接城市和乡村的桥梁，其功能与作用也更加突显。

促进河南省高速公路服务区与乡村产业的深度融合，不仅有助于提升服务区的综合服务能力，更能促进乡村产业的升级和转型。服务区可以通过引入乡村特色产品、文化，拓展服务功能，提升旅客的满意度，实现多元化发展；乡村产业可以借助服务区的平台优势，拓宽销售渠道，推动乡村产业的结构优化和品质提升，促进当地经济发展。服务区与乡村产业融合发展的策略实现了资源的有效配置和优势互补，为促进农业强省转型、全面建设社会主义现代化河南提供有力支撑。