解读中央一号文件 | 家庭农场发展与中国农业生产经营体系建构

本文作者杜志雄为中国社会科学院财经战略研究院党委书记、副所长，中国社科院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

习近平总书记在党的十九大报告中，把构建现代农业的产业体系、生产体系、经营体系作为实施乡村振兴战略的重要内容。2018年中央一号文件进一步指出，“乡村振兴，产业兴旺是重点。必须坚持质量兴农、绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”。本质上讲，现代农业三大体系建设是一个整体，相互依存， 相互促进，其根本目的是提高农业创新力、竞争力和全要素生产率， 加快实现由农业大国向农业强国转变。但从能动性和发生学视角看， 谁从事农业生产（经营体系）一定程度上决定了用什么样技术和工具（生产体系）以及以什么样的产业组织方式（产业体系）从事农业生产活动。从这个意义上说，在现代农业三大体系构建中，培育多种形式的适度规模经营新主体、形成适应中国社会经济变化的新主体和传统小农户相结合的良好农业生产经营主体生态群落是关键。正是从这个意义上，2018年中央一号文件明确提出，要“实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。”

中国新型农业生产经营体系正在快速发展和演化

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上的讲话中明确指出，要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。构建现代农业经营体系的目的是要克服现阶段我国农业经营规模过小的弊端，任务是大力培育新型多元的规模经营主体，发挥多种形式农业适度规模经营主体在农业现代化中的引领作用，从而形成有利于现代农业生产要素创新与运用的有效载体。

近年来，家庭农场、农民合作社、农业龙头企业、社会化服务组织等新型农业经营主体不断发育成长，呈现出旺盛的生命力和蓬勃发展的良好势头。截至目前，全国家庭农场数量超过87.7万户，其中纳入农业部门名录管理的家庭农场达到44.5万户；依法在工商部门登记注册的农民合作社数量达到190.8万家，实有成员11448万户，占农户总数的46.6%； 各类农业产业化龙头企业数量达到13 万家，以龙头企业为主体的各类产业化经营组织，辐射带动全国1.27亿户农户；各类农业公益性服务机构达到15.2万个，农业经营性服务组织超过100万个。各类新型农业经营主体的健康发展，正在有效支撑农产品有效供给，重构中国农业生产主体以小规模农户为主的传统格局。

家庭农场处于中国农业生产经营体系构建的核心地位

农业产业链上的所有主体都可以称之为农业经营主体。但农业经营主体不完全等同于农业生产主体。纯粹从居于现代农业核心地位的农业生产主体的角度而言，家庭农场又是农业新型生产经营主体体系的关键。农业的生产特点和农户的社会经济属性决定了在农产品生产环节农户具有先天优势。种植业和养殖业是经济再生产与自然再生产相互交织的过程，其劳动对象是活的生物体，需要劳动者具备高度责任心和主动性，及时对自然环境变化作出反应。以家庭作为经营单位的家庭农场，其最大优势是产权明晰、内部治理结构简单、成员利益高度一致、劳动责任心强、主动性高，其生产劳动的数量和质量与其最终收益直接相关，劳动监督成本低，对于种养业生产环节具有天然的适应性和优势。从目前全国家庭农场从事的主要领域看，主要集中于种植业和养殖业的生产环节。农业部的统计表明，全国家庭农场中，从事种植、养殖及种养结合的家庭农场占总数的98.2%，其中，从事粮食等大田作物生产的家庭农场占农场总数的40%。

家庭农场在构建新型农业经营体系中的关键地位，突出体现在家庭农场与其他新型农业经营主体以及传统小规模农户的关系上。

1.家庭农场是合作社发展的参与者和助推剂。无论农业生产主体的特征如何，客观上存在着对“合作”的日常需要，但其是否将这种合作的需求转化为合作的行动，取决于其参与合作收益的大小，而收益的大小又取决于其经营规模的大小。相对于小规模农户，家庭农场对农资购买、农产品加工销售、运输贮藏以及农业生产经营技术等服务的需求更为迫切，尤其规模化生产的特征，其能从合作中获得的效益更大，因而，家庭农场首先是现有合作社的参与者，农业部开展的全国家庭农场监测表明，2016年2998家有效样本农场中，36.97%的农场加入了合作社。同时，由于家庭农场经营者专业素质较高、更懂农业技术、善于经营管理，在农民合作社组建和运营中也更愿意发挥核心带头作用，其作为合作社发展助推剂的特征也很明显。在不少没有合作社的地方，家庭农场作为创办人建立合作社的情形比较普遍。不仅如此，在家庭农场发展比较密集的区域，家庭农场之间建立协会、联盟等合作性质的行业组织的情况也正在涌现。因此，健康发展的家庭农场，还是加速农民合作和组织化、提升农民合作社规范化水平的重要推动力量。

2.家庭农场是农产品加工企业生产原料的有效提供者。家庭农场专注于农业生产环节，是商品性农产品的主要提供者。农产品加工企业获得生产原料、发展订单农业， 更加愿意与家庭农场这样有规模的原料供给者打交道，使其原料供给在数量和质量上得到交易成本更加低廉、供给更加稳定。实践中，很多龙头企业都将家庭农场作为原料基地，克服小规模农户生产经营波动大、生产方式不规范和质量安全难保障且违约率高的风险和缺陷。上述监测同样表明，2016年2998家农场中有近1/4（24.39%）与龙头企业有联系；在与龙头企业有联系的农场中，28.39%的农场获得了龙头企业的技术指导，21.15%的农场获得了农产品销售服务。

3.家庭农场是使用农业先进适用技术、提高生产经营管理水平的示范带动者。与小规模农户相比较，家庭农场集约化、规模化经营水平更高，更有意愿使用先进农机、引进优良品种、采用新技术、开展品牌化经营，能够带动小规模农户改进生产技术、提高产量、降低成本。前述农业部全国家庭农场监测表明，2016年，72.09%的家庭农场拥有自己的拖拉机，29.04%的农场拥有联合收割机，17.07%的农场拥有插秧机，平均每家农场自有农机具价值为22.13万元。

4.家庭农场还是生态农业技术的使用者和农业绿色发展的实践者。2016年，进行灌溉的种植类和粮食类农场中，采用喷灌技术（含微喷滴灌渗灌）进行灌溉的农场占比分别为36.59%和19.50%；亩均化肥用量低于或者等于周边农户的农场合计占比83.93%。就亩均化肥用量而言，至少40%的家庭农场在“减量”使用；418家养殖类农场中，利用粪便发酵做有机肥、饲料和沼气，或者运输到附近加工厂再进行资源化、综合循环利用和无害化处理的农场占比近八成（79.05%）。

5.家庭农场还是为周边小规模农户提供农业社会化服务的提供者。家庭农场是规模化、集约化和商品化以及追求利润最大化的农业生产主体。家庭农场的这一主体特征，决定了家庭农场在农业生产中追求规模经济。规模经济的实现需要在土地面积扩大前提下，寻求资本和劳动的最佳组合。但由于劳动市场、资本市场以及农业生产服务市场的不完善，使得家庭农场资本要素投入的选择往往是自购农业资产设备。由于农业资产设备的不可分性和资产专用性的特点，在农场水平上，农业资产设备与经营面积之间不可能实现完全匹配，家庭农场自有农业资产设备生产能力出现剩余的情形普遍存在。为提高资产利用效率、减少资本沉淀、降低机械设备使用的平均成本和尽快回收资本成本，作为理性经济人的家庭农场，大多会选择将剩余的农业资产能力向外（周边的其他生产经营主体（农户）等）提供。因此，家庭农场在农业生产实践中既是农业生产主体，又是为周边小农户提供包括农机服务在内的农业生产的服务主体。由于家庭农场与周边小农户距离最近、对其需求更了解从而也更容易与其融合，更容易带动小农户实现现代化。

中国农业要提高资源使用效率、增加经营效益从而增强其国际竞争力，从根本上说都将决定于能否形成一支具有生态自觉意识和企业家精神、能够对不断变化的市场迅速实施冲击－反应式调整、能主要依靠自身力量而非依赖政府政策支持、自主发展能力强，区别于传统小规模农户的农业生产新主体的发育和形成。在所有的新型农业经营主体当中，从现实表现看，家庭农场正在向这样的生产主体演化，成为农业生产主体重构、经营体系构建的重要力量。

营造优良外部环境引导家庭农场健康发展

鉴于家庭农场在中国农业生产经营主体体系构建中的关键作用， 下一步有必要为其健康发展营造更加良好的外部环境。

（一）引导流转土地有序地向家庭农场集中。2016年10月，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出放活土地经营权的重大政策导向。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，既促使提升土地产出率， 又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。作为最主要的生产要素， 土地的适度集中是家庭农场得以发展壮大的前提。据统计，截至2016 年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到4.7亿亩，超过家庭承包耕地总面积的三分之一，这为以租地经营为主的家庭农场发展创造了客观条件，其中也有很大部分流转到了家庭农场。

家庭农场想要持续稳定发展， 稳定的经营规模是首要条件。要鼓励土地优先流向家庭农场，鼓励土地流出户与家庭农场签订中长期流转合同，稳定家庭农场经营预期。一是要稳定土地流转关系。要健全土地流转交易市场，加强土地流转平台建设，健全县乡村三级流转服务体系，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，引导土地依法自愿平稳流转。二是要创新租地农场形成方式。鼓励有条件的地方将土地确权登记、互换并地与农田基础设施建设相结合，整合各类项目资金，建设优质高标准农田，优化流转给示范家庭农场。在鼓励土地租赁的基础上， 积极推广股份合作、土地托管等方式。三是要引导形成稳定地租。推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配方式，稳定土地流转关系，保护流转双方合法权益。

（二）优化农村金融供给政策，有效缓解家庭农场融资困难。前述全国家庭农场监测表明，有83%的家庭农场有金融贷款需求， 但仅有13%的家庭农场可以较为容易获得贷款。在获得贷款的家庭农场中有66%的农场贷款资金是从农村信用合作社或亲朋好友中借到的，从农、工、中、建、交等大型商业银行获得贷款的比例仅有7%。监测结果还发现，82%的种粮家庭农场表示经常遭遇资金紧张困难， 93%表示因资金问题而难以扩大经营规模。

这种局面的形成是与金融系统信贷供给特征与家庭农场等新型经营主体的金融需求特征严重不匹配导致的。农村金融供给侧特征集中体现在抵、质押贷款是优先序第一的担保形式，第三方责任人担保居其次，排最后的是信用贷款。但从新型生产经营主体的需求特征看，家庭农场的融资需求意愿、强度都要远远大于传统小农户，且主要用途为生产用途。对金融机构优先序排第一的抵、质押贷款形式， 所需要的抵押物或质押物，恰恰是新型农业生产经营主体所缺乏的， 在一些地方，由于改革不到位或不彻底，新型农业生产经营主体的耕地、宅基地、自留地、自留山、农机具、农产品，而耕地、宅基地、自留地、自留山等抵押权能尚不彰显；对于金融机构优先序第二的保证贷款形式，新型农业生产经营主体同样缺少相应资源；信用贷款是供给侧优先序排最后的贷款形式， 但却是新型农业生产经营主体排第一的贷款形式。监测数据表明，新型农业生产经营主体在缺少抵押物、缺少社会资源的情况下，信用贷款是最为优先选择的贷款形式。

要解决家庭农场融资贷款难问题，需要着力深化农村金融体制改革，多元化多渠道满足家庭农场金融需求。一是创新金融产品和服务。针对粮棉油糖、农作物制种、园艺作物、畜牧业、渔业、农机等不同产业，有针对性地创新和拓展金融服务方式。二是要鼓励发展农村信用贷款。加强农村信用体系建设，尽快建立权威、全国性的家庭农场等新型农业生产经营主体数据库并对金融机构公开。以家庭农场等新型农业生产经营主体为单位， 可查询其土地承包经营权、宅基地使用权、土地流转面积、享受国家政策等动态信息，并将该数据库对金融机构公开，便于金融机构对其做信用评级时提供基础数据，针对家庭农场开展信用评定，降低金融机构给新型农业生产经营主体提供信用贷款的成本。三是促进抵押方式多元化。要建立健全农场产权交易市场，完善农村抵押资产变现处置机制，鼓励金融机构开展农村土地经营权、大型农机具、活体畜禽、在产农作物、各种有价票据等抵质押业务。四是大力发展农村合作金融。引导供销社、农村信用社发挥自身优势，鼓励农民合作社开展内部信用合作、资金互助合作。

（三）优化政策保险和拓宽多元化农业保险渠道，提高家庭农场风险保障水平。目前，政府仍是农业保险政策运行的主体，扶持措施单一、力度不够。问题首先表现在保险对象受限，我国主要的大田作物和部分养殖业虽然都已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险没有或刚刚起步，家庭农场更大规模经营的水果、蔬菜、牛羊畜禽等产品还未纳入保险覆盖；其次，保额偏低，多数农业政策保险只保成本不保收益，满足不了家庭农场保险需求；第三，由于保险理赔程序复杂、手续繁琐，灾后赔付难度大、比例小，往往难以真正达到保险目的。

健全农业保险管理体制，要以农业保险多元化为方向，以增强家庭农场抵御自然和市场风险的能力为目标。首要任务是丰富农业保险产品，给家庭农场多元化保险选择。根据家庭农场生产经营特性， 开发保险新品种，优化政策性保险品种结构，逐步将农业保险补贴覆盖范围从稻麦油等大宗农产品向花果蔬等特色农产品扩大。其次，是要调整保障水平，提高家庭农场农业保险的赔付水平。可提供多档次的风险保障，对不同档次实行差别化的补偿标准，由家庭农场自主选择适合自身需求的参保档次，逐步从保成本向保收益转变。第三，要简化定损、理赔等程序和手续。及时发放保险赔付款。第四，是开放农业保险市场，形成政策保险和商业保险、合作保险共同参与的农业保险市场新格局。要发挥财政对保费补贴的杠杆作用，鼓励商业机构更多地参与农业保险。要鼓励家庭农场等各类新型农业经营主体开展多种形式的互助合作保险。

（四）发展农业生产服务业， 为家庭农场构建完善的社会化农业生产服务体系。功能健全、运行良好的社会化服务，可以有效地把各种现代生产要素注入家庭农场经营之中，不断提高农业物质技术装备水平，从而在坚持家庭“小生产” 的基础上推进农业生产专业化、商品化和社会化。

我国资源禀赋和现有生产条件决定了我国家庭农场不可能像美国等新大陆国家家庭农场那样具备较高的农业机械化水平和自我服务的能力。同时，农场规模再大也不可能将应由市场提供、成本更低的产前和产后生产服务内化到农场内部来。

习近平总书记曾指出，在鼓励适度规模经营同时，要研究完善针对小农生产的扶持政策，加强社会化服务，把小农生产引入现代农业发展轨道。一是要加快构建新型农业社会化服务体系。要培育多元化、多形式、多层次的农业生产服务组织，做好产前的农资供应、市场信息服务，产中的农业技术指导、农机协作服务，产后的储藏、销售和加工等服务，为家庭农场发展提供服务保障。二是要适应家庭农场联合的需求，支持和鼓励家庭农场之间的联合合作。引导同产业同类型家庭农场组建专业协会、联合会， 发挥集聚效应。三是积极引导家庭农场组建合作社。为家庭农场提供良种、农机、植保、以及农产品加工储藏销售等一体化服务，降低家庭农场生产和服务成本。同时，还应重视家庭农场的服务主题功能，引导其为周边农户提供优质的农业生产机械和技术服务。

从服务内容上看，首先，是要强化农业科技培训和使用的服务。要通过创新农业技术推广服务途径、支持家庭农场积极应用农业新技术、加强农业先进技术的宣传示范和推广等措施，使农业科技成为家庭农场可持续发展的重要支撑。其次，是要强化对家庭农场的产品营销服务。为此，要推动家庭农场信息化水平提升。加强家庭农场信息化基础设施建设，提升家庭农场信息化运用水平，解决其与市场信息不对称的问题。充分利用“互联网+”技术和手段，促进农业电子商务等新型业态发展。同时，要加强家庭农场产品品牌建设，引导家庭农场通过标准化生产提升农产品质量，帮助有条件的农场创设自身品牌；引导家庭农场开展“三品一标”认证，提升产品质量；鼓励和组织家庭农场直接参与农产品展会等营销活动，解决家庭农场产品销路问题。

作者为中国社会科学院财经战略研究院党委书记、副所长，中国社科院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

文章来源：《中国发展观察》2018年第3-4期合刊