创新机制精准扶持让贫困人口共享水电矿产资源开发收益

为进一步发挥贫困地区资源优势，让贫困人口共享水电、矿产资源开发收益，加快脱贫攻坚进程，国务院办公厅印发了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》（以下简称《方案》）。近日，国家发展改革委地区司负责同志就《方案》回答了记者的提问。

一、请介绍《方案》出台的背景和过程？

贫困地区多为水能、矿产资源富集和最具开发利用潜力的区域。从长远看，在严格保护生态环境前提下，发挥贫困地区资源优势，有序开发利用这些优势资源，对加快贫困地区脱贫攻坚步伐具有特殊意义。但受现有资源开发收益分配机制等影响，资源开发对当地发展特别是贫困人口脱贫的带动作用十分有限，“守着金山银山缺饭吃讨饭吃”情况还比较普遍，迫切需要从体制机制创新入手，让资源开发收益更多惠及当地贫困群众。

国民经济和社会发展“十三五”规划《纲要》明确提出，对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也明确要求，贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。为此，中央全面深化改革领导小组将探索建立水电、矿产资源开发资产收益扶持制度，列为2016年重点改革任务之一。

按照党中央、国务院部署，国家发展改革委会同国土资源部、水利部、农业部、能源局、扶贫办等部门，在组织开展实地调研，梳理相关法律法规、政策文件和已有工作实践基础上，经反复征求有关地方、部门和中央企业意见，形成了《方案》。7月22日，中央全面深化改革领导小组第26次会议审议并原则通过。根据会议精神，国家发展改革委牵头对《方案》作了进一步修改完善。近日，国务院办公厅正式印发《方案》。

二、《方案》的主要内容有什么？

《方案》共包括了四个部分内容。

第一部分，总体要求。明确了指导思想、基本原则和试点目标。指导思想是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，以保障农村集体经济组织合法权益为中心，以增加贫困人口资产性收益为目标，以改革试点为突破口，以严格保护生态环境为前提，发挥资源优势，创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，走出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子，实现贫困人口共享资源开发成果。基本原则包括：政府引导，群众自愿；精准扶持，利益共享；封闭运行，控制风险；探索创新，有序推进。试点目标是，通过改革试点，探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制，形成可复制、可推广的操作模式和制度。

第二部分，试点范围、期限与项目选择。在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县内，选择约20个项目先行试点，2016年底启动，2019年底结束。试点项目不限企业所有制性质，但应符合相关规划、产业政策和环境保护要求，并在建设规模、征地范围、建设周期、盈利能力等方面满足一定条件。

第三部分，试点内容。一是准确界定入股资产范围。可入股资产为农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地土地补偿费。二是明确入股主体和受益主体。农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。三是规范集体股权设置办法。主要对集体股权设置方法、程序、结果确定等提出原则性要求，鼓励有条件的地方通过设立项目公司等方式，探索对集体股权实行专业化管理。四是保障集体股权收益。探索建立集体股权收益保障制度，明确集体股权责权。五是健全收益分配制度。要求集体股权收益分配方案应包括分配范围、顺序和比例，明确建档立卡贫困户享受优先分配权益。建档立卡贫困户额外享有的集体股权收益分配权益，在其稳定脱贫后应有序退出。六是保障集体经济组织成员权益。主要明确了集体经济组织成员身份界定原则和管理要求，以及集体经济组织成员权益的管理制度和处置原则。七是建立风险防控机制。强调要建立利益申诉机制，要求有关地方和部门加强风险防控和运营监督。

第四部分，保障措施。从加大政策支持力度、加强项目运行保障、做好试点组织实施、强化跟踪评估指导等四个方面，提出了稳妥有序推进试点工作的保障措施。

三、《方案》有哪些改革创新点？

《方案》涉及水电矿产资源开发管理、土地管理、农村集体产权制度等多个领域的改革。在研究起草阶段，国家发展改革委就《方案》内容与现行相关法律法规、政策文件、改革方案等进行了充分衔接。在此基础上，为切实保障农村集体经济组织成员尤其是建档立卡贫困人员的权益，《方案》做了以下探索创新。

第一，扶贫开发方式创新。按照“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的思路，将土地补偿费作为集体资产来经营。土地补偿费入股项目后即形成集体股权，并通过分红制度，使村集体和贫困户获得资源开发收益。这对改善农村居民特别是贫困人口收入结构，逐步提高财产性收入比重具有积极意义。

第二，移民安置方式创新。在以往的移民安置中，无论是采取有土安置还是无土安置，大多是安置归安置，项目归项目，原住居民很难分享到资源开发收益。《方案》采取以集体股权入股项目的方式，将原住居民安置与水电、矿产资源开发紧密结合起来，让原住居民从资源开发中有机会持续获得收益，是对现有安置方式的有益探索和补充。

第三，收益分配方式创新。为有效保障集体股权权益，《方案》要求各试点省份探索建立集体股权收益保障制度，项目运行期结束、项目法人解散或破产清算时，应保障集体股权持有者享有按照公司法和企业破产法有关规定清偿后剩余财产的优先分配权。同时，集体股权原则上不得用于质押、担保。

四、作为扶贫领域的重要改革，《方案》是如何体现对贫困地区和贫困人口的特殊扶持的？

试点工作的核心目的之一，就是要确保贫困地区和贫困人口在资源开发中直接受益、持久受益。为此，《方案》将精准扶贫理念贯穿于试点任务和保障措施等各主要环节，并做出特殊安排。

一是在试点范围上，《方案》规定，试点地区范围仅限于集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，并优先选择革命老区和民族地区贫困县。

二是在项目选择上，《方案》要求，项目征地及影响区范围内应包括一定比例的建档立卡贫困人口，并出具农村集体经济组织承诺优先分配建档立卡贫困户集体股权收益的证明材料。

三是在收益分配上，《方案》提出，农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。同时规定，收益分配方案应明确建档立卡户享有优先分配权益。

四是在政策支持上，《方案》要求，农村小水电扶贫工程中央预算内投资优先支持试点项目，中央投资收益专项用于扶持建档立卡贫困户和贫困村相关公共设施建设；利用财政资金投入形成的相关资产，应折股量化到农村集体经济组织，并在收益分配时，对建档立卡贫困户予以倾斜支持。

五、《方案》提出的补偿方式与现行补偿方式有什么不同？两者是一种什么样的关系？

两者最大的不同就是，将原来对农民的一次性补偿变为长效补偿，让农民有机会获得持续性的财产性收益。以水电项目为例，有关专家对改革预期成效进行过测算，假设试点项目所发电量全额上网、电价保持稳定水平，《方案》提出的集体股权在项目全周期内的平均年化收益水平，有的可以达到3000-4000元，比一次性补偿有明显增加。当然，改革也不是没有风险，《方案》虽然要求对集体股权设定收益保障制度，但考虑到试点项目受市场变化、企业经营水平等影响，投产后的经营收益也会存在一定不确定性，这是影响集体股权收益水平的主要因素之一。

需要注意的是，《方案》提出的集体股权补偿方式，并不是对现行补偿方式的替代方案，而是对现行补偿方式的一种补充方案。因此，试点工作特别强调，要充分尊重农户意愿，具体选择哪种补偿方式，完全由农户自主选择，绝不允许搞强迫命令。《方案》规定，在选择试点项目时，必须出具项目影响区农村原住居民同意参与试点的证明材料。

六、当前水电矿产资源开发效益并不高，如何调动项目投资建设单位参与改革的积极性？

目前，我国经济下行压力较大，电力需求减少，水电上网电量受限，去年，部分水电企业已出现弃水现象，也有部分企业拟推迟新上项目的开工建设，这些都一定程度影响到企业参与试点的积极性。矿产资源开发企业也面临类似问题，资源价格下降，企业效益下滑。如果企业经济效益不好甚至出现亏损，就会直接影响到试点效果。但从长期看，改革工作对贫困人口、企业双方的权益保障则是有利的，预期效果也是好的。特别是这一改革方向，有利于通过股权纽带，把贫困人口与资源开发企业连接起来，建立双方利益紧密联结机制，让贫困人口更多分享资源开发收益。

为了最大限度地降低《方案》推出时机面临的诸多不利因素影响，《方案》也制定了相应的鼓励政策。一是在安排水电、矿产资源开发项目中央补助资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。二是依法依规简化试点项目前期工作程序，加快项目核准进度。三是对于水电开发试点项目，优先保障所发电量全额上网。四是对于矿产资源开发试点项目，降低试点区域矿业企业用地成本，适当延长矿区和尾矿库等依法占用的临时用地使用期限等。

七、下一步改革试点如何组织实施？

考虑到此项改革试点工作涉及面广、政策性强，尤其在起步阶段，就要做好指导和协调工作。为此，我委将会同有关方面，近期内将着重做好以下工作。

一是按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制，指导地方抓紧建立试点工作组织领导机制，进一步明确地方各级政府的职责分工，为完成改革试点目标任务提供组织保障。

二是指导地方制定省级试点实施方案，选择好试点项目，并指导地方配套出台有利于推动改革顺利实施的政策措施，以及兼顾农村集体经济组织和试点企业等相关各方利益，且较好体现对建档立卡贫困人口给予一定倾斜支持的资产收益分配方案。

三是建立定期调度机制，密切跟踪试点工作进展情况，及时总结试点经验，形成可复制、可推广的模式和制度。